Nota de empenho: o que é, para que serve e como funciona nas contratações públicas

Ganhar a licitação é só o começo. Antes de emitir a primeira nota fiscal e receber o pagamento, existe uma etapa fundamental para garantir que o contrato tem cobertura orçamentária, a nota de empenho.

Entender como o empenho funciona, quais são seus tipos e o que fazer quando ele não chega ou está incorreto pode evitar problemas sérios na execução do contrato. Continue a leitura.

Índice

Resumo

A nota de empenho é o instrumento pelo qual a administração pública reserva recursos orçamentários para uma contratação específica. Sem empenho, não há cobertura legal para o pagamento;
O empenho precede a liquidação, que precede o pagamento. Essas são as três fases obrigatórias da execução financeira de qualquer despesa pública;
Existem três tipos: ordinário (valor certo), estimativo (valor variável) e global (contratos parcelados);
Em alguns casos, a nota de empenho pode substituir o contrato formal, especialmente em compras de menor valor;
A Lei 14.133/2021 garante ao fornecedor pagamento em até 30 dias após o atesto da nota fiscal;
Empenho insuficiente ou ausente é uma das causas mais comuns de atraso no pagamento e o fornecedor tem instrumentos formais para cobrar sem comprometer o relacionamento.

O que é a nota de empenho

A nota de empenho é o documento contábil pelo qual a administração pública reserva uma parcela do orçamento para cobrir uma despesa específica. É o ato formal que garante que haverá dinheiro disponível para pagar o contrato e que esse valor não será usado para outra finalidade.

A base legal está na Lei nº 4.320/1964 (Lei de Direito Financeiro), que estabelece que toda despesa pública deve ser previamente empenhada. Mais de 60 anos depois, essa regra continua em vigor e estrutura toda a execução orçamentária do setor público brasileiro.

Na prática, quando um órgão público decide comprar algo, ele primeiro verifica se há orçamento disponível, depois emite o empenho reservando aquele valor e só então formaliza o contrato ou emite a ordem de fornecimento. Sem empenho, qualquer pagamento feito é irregular.

Diferença entre empenho, liquidação e pagamento

As três fases são sequenciais e obrigatórias. Nenhuma pode ser pulada:

Empenho: É a reserva do valor no orçamento. A administração pública compromete aquela verba para aquela despesa.
Liquidação: Verificação de que o bem foi entregue ou o serviço foi prestado conforme o contrato. O fiscal do contrato atesta a nota fiscal.
Pagamento: Transferência efetiva do valor ao fornecedor, após a liquidação, feito pelo setor financeiro do órgão

Para o fornecedor, o ponto de partida do prazo de pagamento é a liquidação, o atesto da nota fiscal pelo fiscal do contrato. É a partir daí que o relógio começa a correr.

— Veja também: O que é o Estudo Técnico Preliminar

Como a nota de empenho se relaciona com a licitação

Em regra, a nota de empenho é emitida após a homologação da licitação e antes da assinatura do contrato ou simultaneamente à assinatura, dependendo do órgão. O fluxo mais comum é:

- Homologação da licitação e adjudicação ao vencedor;
- Verificação da disponibilidade orçamentária pelo setor financeiro;

Emissão da nota de empenho reservando o valor;

Assinatura do contrato (ou envio da ordem de fornecimento, quando o empenho substitui o contrato);
Início da execução pelo fornecedor.

Em contratos de execução continuada ou parcelada, como serviços prestados mensalmente, novos empenhos são emitidos a cada exercício orçamentário ou conforme as parcelas vão sendo liberadas. O fornecedor precisa verificar se há empenho vigente antes de emitir cada nota fiscal.

A nota de empenho pode substituir o contrato?

Sim, em determinadas situações. A Lei 14.133/2021 (art. 95) permite que a nota de empenho substitua o contrato formal quando:

A contratação envolve compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, sem obrigações futuras;
O valor for igual ou inferior ao limite de dispensa de licitação (atualmente R$ 50.000 para bens e serviços em geral e R$ 130.984,20 para obras e engenharia);
Outros instrumentos hábeis previstos em lei forem suficientes para formalizar a relação.

Quando o empenho substitui o contrato, ele deve conter todos os elementos essenciais da contratação: objeto, valor, prazo, condições de entrega e pagamento. Para o fornecedor, isso significa que o empenho é o documento central da relação e deve ser lido com a mesma atenção que um contrato formal.

Quando houver qualquer divergência entre o que foi licitado e o que está descrito no empenho, ele precisa ser questionado formalmente antes de iniciar a execução. Executar com base em empenho incorreto pode comprometer o recebimento.

Leia também: O que é a impugnação de edital

Tipos de empenho: ordinário, estimativo e global

A Lei 4.320/1964 prevê três modalidades de empenho, cada uma adequada a um perfil diferente de despesa:

Empenho ordinário

Usado quando o valor da despesa é certo e determinado. É a modalidade mais comum em compras pontuais, como aquisição de equipamentos, materiais e fornecimentos únicos. O empenho é emitido pelo valor exato da despesa e não pode ser ultrapassado.

Exemplo: compra de 10 notebooks pelo valor total de R$ 45.000. O empenho é emitido por R$ 45.000 e esse é o teto da despesa.

Empenho estimativo

Usado quando o valor exato da despesa não pode ser determinado previamente, por depender de consumo variável. É comum em contratos de fornecimento de água, energia elétrica, gás, telefonia e outros serviços medidos por consumo.

O órgão emite o empenho com um valor estimado com base no histórico de consumo. Se o valor real superar o estimado, um reforço de empenho precisa ser emitido antes do pagamento.

Empenho global

Usado em contratos de execução parcelada ao longo do tempo, como prestação de serviços mensais, contratos de manutenção ou locações. O empenho é emitido pelo valor total do contrato no início, mas os pagamentos são liberados conforme as parcelas são executadas e liquidadas.

É a modalidade mais comum em contratos de serviços contínuos. Para o fornecedor, significa que o valor total já está reservado no orçamento do órgão desde o início do contrato, o que dá mais segurança sobre a cobertura orçamentária das parcelas futuras.

Atenção ao ano orçamentário: o empenho global vale para o exercício orçamentário em que foi emitido. Em contratos que cruzam o ano fiscal (janeiro), o órgão precisa emitir novo empenho para cobrir as parcelas do novo exercício. Fornecedores de serviços contínuos devem verificar a existência de empenho no início de cada ano antes de emitir as notas de janeiro.

O que o fornecedor precisa saber sobre a nota de empenho

Antes de iniciar a execução, especialmente em contratos parcelados , o fornecedor deve verificar:

- Se o valor empenhado é compatível com o valor total do contrato (ou da parcela a ser executada);
- Se o empenho está vinculado ao contrato correto e ao CNPJ correto do fornecedor;

Se a vigência do empenho cobre o período de execução;

Se o empenho está no exercício orçamentário correto (especialmente para entregas em janeiro).

Essas informações podem ser verificadas diretamente no documento da nota de empenho, que deve ser enviado pelo órgão ao fornecedor antes do início da execução. Em contratos federais, os empenhos também são publicados no Portal da Transparência.

O que fazer quando a nota de empenho não chega ou está incorreta

É relativamente comum que o fornecedor vença a licitação, assine o contrato e fique esperando o empenho sem receber nenhuma comunicação. Ou receba um empenho com valor inferior ao contratado, CNPJ errado ou objeto divergente.

O caminho correto é sempre o comunicado formal por escrito, não apenas um contato informal por telefone ou WhatsApp. Isso garante registro do questionamento e protege o fornecedor em caso de disputa posterior.

Passos recomendados:

Envie um e-mail ou ofício ao fiscal do contrato (e em cópia ao setor financeiro, se possível) informando a divergência ou a ausência do empenho;
Cite o número do contrato, o valor empenhado (se houver) e o valor correto conforme o contrato;
Solicite prazo para regularização e informe que a execução será iniciada somente após a regularização do empenho;
Guarde todo o histórico de comunicações (e-mails, protocolos e respostas) para eventual questionamento futuro;
Não inicie a execução com empenho insuficiente ou incorreto. Executar sem cobertura orçamentária adequada pode resultar em pagamento parcial ou negativa de pagamento pelo órgão.

Prazo de pagamento após a liquidação

A Lei 14.133/2021 estabelece, no art. 141, que o pagamento deve ser realizado em até 30 dias corridos após a liquidação da despesa, ou seja, após o atesto da nota fiscal pelo fiscal do contrato.

Se o pagamento não ocorrer dentro desse prazo, o fornecedor tem direito à atualização monetária e a eventuais encargos, conforme previsto no contrato. Esse direito precisa ser formalizado por meio de comunicação ao órgão e não prescinde de novo empenho para cobrir a correção monetária, o que muitas vezes é ignorado pela administração.

Para acompanhar o status dos pagamentos em contratos federais, o Portal da Transparência permite consultar o histórico de empenhos, liquidações e pagamentos por CNPJ ou por contrato.

Lance Fácil: gerencie seus contratos e acompanhe cada etapa após a vitória na licitação

Vencer a licitação é o começo. O que vem depois (empenho, execução, atesto, pagamento) exige o mesmo nível de atenção que a fase de disputa. Para quem gerencia múltiplos contratos simultaneamente, perder o controle de uma nota de empenho vencida ou de um atesto não realizado pode comprometer o fluxo de caixa de meses.

O Lance Fácil centraliza a gestão dos seus processos licitatórios em um único painel, desde o monitoramento de editais até o acompanhamento das sessões de pregão em tempo real. Com ele, sua equipe tem mais controle sobre cada etapa do ciclo, reduzindo o risco de perder prazos críticos antes e depois da assinatura do contrato.

Quer testar antes de contratar? O Lance Fácil oferece 7 dias de teste gratuito. Fale com o time comercial e veja como a plataforma funciona na prática.

— Saiba mais: Como funcionam os Recursos Administrativos nas licitações

FAQ: Perguntas frequentes sobre nota de empenho

Posso emitir nota fiscal antes de receber a nota de empenho?

Não é recomendável. A nota fiscal deve ser emitida após a execução do objeto e vinculada ao empenho correspondente. Emitir nota fiscal sem empenho ou com empenho insuficiente pode resultar na recusa do pagamento pelo órgão, pois não há cobertura orçamentária formal para liquidar aquela despesa.

O empenho garante que o pagamento será feito?

O empenho garante que há dotação orçamentária reservada para aquela despesa, o que é condição necessária para o pagamento. Mas não é uma garantia absoluta de que o pagamento ocorrerá automaticamente. A liquidação ainda precisa ser realizada pelo fiscal do contrato, e o pagamento depende do processamento financeiro do órgão. Por isso, acompanhar o andamento de cada fase é fundamental.

O que é reforço de empenho e quando ele é necessário?

O reforço de empenho é emitido quando o valor original do empenho se mostra insuficiente para cobrir a despesa real, situação comum em empenhos estimativos, quando o consumo supera a estimativa. Também é necessário quando há acréscimo ao contrato (aditivo de valor) ou quando o empenho global não cobre o novo exercício orçamentário. O fornecedor deve sempre verificar se o reforço foi emitido antes de emitir a nota fiscal correspondente.

O que é anulação de empenho e como ela afeta o fornecedor?

A anulação de empenho ocorre quando a administração cancela a reserva orçamentária, geralmente por desistência da contratação, insuficiência de crédito ou decisão administrativa. Se o fornecedor já iniciou a execução com base em um empenho que depois é anulado, tem direito a ser ressarcido pelo que já foi executado. Esse é um dos motivos pelos quais não se deve iniciar nenhuma execução sem a confirmação prévia do empenho.

Como consultar o status de um empenho federal?

Acesse o Portal da Transparência (portaldatransparencia.gov.br), vá em “Despesas” e filtre por CNPJ do fornecedor, número do contrato ou órgão contratante. O sistema mostra o histórico completo de empenhos, liquidações e pagamentos realizados — com datas e valores de cada etapa.