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Fracionamento de despesa em licitação: o que é e quais suas consequências?


Neste artigo, iremos explorar os motivos que fazem do fracionamento de despesa em licitação uma prática irregular e ilegal, além de destacarmos as consequências para o ato. Confira.

O que é o fracionamento de despesa?

Ao contrário de empresas particulares que podem fechar negócios e contratos da forma que acharem conveniente, o Poder Público, para aquisição de bens, contratação de serviços ou qualquer outra forma de vínculo de trabalho, precisa utilizar as licitações.

Excepcionados os casos de contratação direta através de dispensa, dispensabilidade e inexigibilidade de licitação, nos quais, respectivamente, a licitação é desobrigada, facultada à administração ou tem realização inviabilizada, os contratos devem ser precedidos pelos editais de contratação.

Cada licitação é especificamente regida por diferentes legislações de acordo com o órgão público contratante, objeto licitado e sistemática adotada (ao menos até o final de março, visto que a lei 14133/21 irá unificar boa parte das leis sobre o tema). 

Dentre as diversas formas de contratação nas licitações, incluindo pregão, convite, diálogo competitivo e outras mais, é comum, infelizmente, nos depararmos com a prática ilegal do fracionamento de despesa.

Em resumo, a Administração, ao planejar suas contratações, precisa prever todos os recursos e valores gastos ao longo do exercício financeiro.

Quando falamos de editais para objetos da mesma natureza, é necessário realizar o somatório dos valores gastos durante todo exercício financeiro com este objeto (e o período coincide com o ano civil de 1º de Janeiro a 31 de Dezembro do mesmo ano).

Assim, ocorre o fracionamento ilegal quando o administrador público responsável pelo leilão não usar a modalidade correspondente ao somatório dos valores gastos durante todo o exercício financeiro para os objetos da mesma natureza, dividindo a despesa e usando modalidades menos amplas para cada compra/contratação. Ou ainda usando a contratação direta de pequeno valor para cada compra contratação.

Para simplificar, vamos a um exemplo:

Imagine que você é um responsável público por uma obra que custa, aproximadamente, 300 mil reais. 

Para evitar a abertura de um edital amplo de construção civil, você usa a dispensa de licitações para obras da lei 14133/21 no valor de R$108.040,82 para dividir o projeto em 3 pedidos diferentes e contratar a mesma empresa nas 3 vezes, priorizando um determinado negócio privado.

Aprofundamento sobre fracionamento de despesa ilegal em licitações

Podemos dizer, então, que ocorrerá o fracionamento ilegal de despesa quando, para objetos de mesma natureza, semelhança ou afinidade, que forem classificados na mesma atividade ou projeto contido no respectivo orçamento anual, cujo valor global da contratação, a totalidade do valor do objeto:

  • que caracterizar uma concorrência e o agente público dividir a despesa e efetuar diversas tomadas de preços ou convites; ou
  • que o somatório dos valores caracterizar uma tomada de preços e a despesa for dividida e realizados então diversos convites; ou ainda
  • em qualquer caso em que o somatório caracterize concorrência, tomada de preços ou convite e a despesa seja dividida para efetuar diversas contratações diretas.

Por isso, o fracionamento de despesa é na realidade uma fuga à modalidade licitatória cabível, em função do valor de contratação, com o uso de uma modalidade de contrato menos ampla ou sem a realização de um processo de licitação usando indevidamente a dispensa de pequeno valor.

Caracterização do fracionamento de despesa pela lei

Dividimos esse tópico em duas partes, objeto e período financeiro, para facilitar a leitura e a compreensão desse tema tão importante. 

Objeto

Conforme já destacamos, o fracionamento de despesa é a prática ilegal em que o administrador divide a despesa para o mesmo objeto (com mesma natureza, semelhança ou afinidade, que possam ser classificados na mesma atividade ou projeto no orçamento anual) em que:

  1. utiliza-se da modalidade inferior cabível e também determinada pela legislação;
  2. não promove a licitação, efetuando indevidamente contratação direta em função de pequeno valor.

Assim, as noções de licitação simultânea e sucessiva, pela lei 8883/94, servem para definir a questão de obras de grande vulto. Nela, considera-se que são simultâneas às licitações com realização prevista para intervalos não superiores a trinta dias para objetos similares; e sucessivas para aquelas de objetos similares com data anterior a cento e vinte dias após o término do contrato resultante da licitação antecedente.

Esses dois intervalos não permitem o uso de modalidades distintas e devem ser sempre considerados dentro do exercício financeiro.

A legislação aponta o fracionamento porque, no caso de um parcelamento de obra ou serviço, é necessário que o valor total seja concebido para escolha da modalidade de legislação.

Ou seja, se todo o parcelamento de um serviço pela administração pública tiver somatório que classifique o edital dentro de uma tomada de preços, mesmo que os valores individuais se enquadrem em convites, é a tomada de preços que deve ser usada nos editais. 

E se cada parcela corresponder a uma Tomada de Preços, mas o somatório caracterizar Concorrência, é a modalidade de concorrência que passa a valer para cada parcela. 

Mesma natureza e local

A lei trata de agrupar obras e serviços de mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente. Ou seja, duas ou mais obras e serviços de natureza e localidades iguais, cujos montantes devem ser somados e ter o edital preparado de acordo com o valor total. 

Para facilitar o entendimento, vamos a um exemplo.

Inicialmente, destaca-se que os requisitos para uso desta cláusula implicam em uma operação cumulativa (mesma natureza E mesmo local). Assim, é necessário que ambas as condições sejam cumpridas. 

Por isso, se um prédio de tribunal regional precisa de reformas na sua fachada E de impermeabilização das lajes de seu anexo, mesmo que os locais sejam distintos, estão no mesmo local e dependem de um serviço similar. 

Assim, são contabilizados dentro de um único somatório para edital, ainda que possam ser parcelados em processos distintos.

Agora, caso o mesmo tribunal precise de reformas na fachada e a contratação de um novo serviço de limpeza, não haverá somatório de valores para definição de modalidade com valor total dos dois serviços.

Da mesma forma, se houver necessidade de reformas na fachada do tribunal regional e a construção de uma ponte do outro lado da cidade, os editais são realizados separadamente. 

Nesses dois casos de exemplo, não há necessidade de somatório dos pedidos nem o fracionamento de despesa. 

Outro aspecto importante é que essa exceção tem aplicação apenas para obras e serviços, e as compras de itens e produtos não oferecem essa possibilidade. 

Período financeiro para fracionamento ilegal

O período financeiro para caracterização da prática ilegal do fracionamento de despesa é equivalente ao exercício financeiro da administração pública que corresponde ao ano civil – 1º de Janeiro a 31 de Dezembro de um mesmo ano. 

Isso complementa o raciocínio inicial sobre a contratação de um mesmo objeto sob diferentes modalidades porque, se a administração pública optar por várias licitações sob um mesmo exercício financeiro para mesmo objeto ou finalidade, precisará preservar a modalidade referente ao somatório do todo contratado. 

Isso faz com que o Tribunal de Contas da União negue os pedidos de recursos em processos acusando irregularidades que apelem para a falta de planejamento prévio nas contratações. 

Como as licitações devem ser planejadas durante a anualidade do orçamento, alegar falta de perspectiva para a contratação sob menores modalidades não serve como argumento para a defesa dos responsáveis pela irregularidade.

Inversão de formalidade nas licitações

A lei não permite que uma modalidade mais formal de licitação seja substituída por uma menos formal, mas o oposto é sim válido, ao menos de acordo com a lei 8666/93. Isso significa que, onde couber convite, é possível usar tomada de preços ou concorrência. 

Contudo, pelo princípio de economicidade nos editais públicos, não se deve realizar a concorrência quando a modalidade cabível for convite, tendo em vista as despesas elevadas da primeira modalidade em relação à segunda. 

Esse princípio antieconômico não traria benefício algum para a administração pública nos casos de valores de contratação ínfimos.

separação fracionamento parcelamento
Há uma diferença legal fundamental entre fracionamento e parcelamento. É necessário saber diferenciar as duas.

Diferença entre fracionamento de despesas e parcelamento

Como muito destacamos acima, o fracionamento de despesas é uma medida irregular de contratação que pode resultar em punições para os responsáveis pelos editais e para as empresas participantes. 

Contudo, o parcelamento de licitações é uma prática legal e obrigatória nos casos de viabilidade técnica e econômica para adoção.

Para entendermos melhor, vamos a um exemplo.

A lei de licitações 8666/93 no artigo 15, inciso IV, determina que as compras, sempre que possível, devem ser subdivididas em diversos itens para aproveitar a flutuação do mercado e gerar o melhor preço para cada variável. 

Assim, o parcelamento do objeto do edital (uma compra, obra ou serviço) consiste na divisão do objeto em partes, itens, parcelas ou etapas em que cada segmento corresponde a uma licitação isolada para gerar o melhor preço. Isso pode ser feito de duas maneiras:

  • procedimentos licitatórios distintos para cada item do objeto;
  • um único procedimento com adjudicação por itens, sendo preferível esse modelo pela economicidade.

Por isso, se a administração pública precisa comprar 2000 cadernos, 5000 lápis, 2000 canetas e 3000 borrachas, ela não precisa usar uma única licitação para cada item. Na verdade, é melhor que parcele a compra através da adjudicação de itens para que diversas empresas concorram na entrega de cada um deles.

Isso, na prática, abaixa o valor total de aquisição – visto que, caso todos os itens estivessem dentro da mesma contratação, os maiores descontos nem sempre seriam alcançados. 

Essa subdivisão em partes permite que os licitantes apresentem propostas apenas para os itens de seu interesse – uma situação de ganho mútuo para os participantes e organizadores. 

Outra forma de visualizar é uma situação em que um órgão público precisa de 10.000 cadeiras. 

Ao invés de realizar um bloco único de pedidos em que apenas uma empresa entregaria as 10.000 cadeiras, o administrador pode dividir em 10 blocos de 1000 – isso abre espaço para que empresas menores ganhem ao menos uma fração e se beneficiem da licitação também.

Outra variação possível é que o edital não preveja regra em contrário. Assim, cada proponente apresenta uma proposta cotando apenas a quantidade que é capaz de fornecer. Ou então a administração pública define uma quantidade mínima de objeto cotado para estabelecer uma régua de participação.

Ficou mais fácil entender o que é o fracionamento de despesa e porque ele é ilegal? Acesse o blog do Lance Fácil para entender mais sobre licitações públicas!

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