Glosa em contrato público: o que é, causas e como evitar

Você entregou o serviço, emitiu a nota fiscal e aguardou o pagamento, mas em vez do valor cheio, chegou menos ou não chegou nada. Esse é o cenário da glosa, um dos problemas mais frustrantes para fornecedores do setor público e que, na maioria dos casos, poderia ter sido evitado com mais atenção à execução contratual.

Neste guia você vai entender o que é glosa, quais são as causas mais comuns, como contestar quando ela for indevida e o que fazer para não ser surpreendido com um desconto inesperado no faturamento.

Índice

Resumo

Glosa é o desconto ou a recusa, total ou parcial, de valores de uma fatura pelo órgão contratante em razão de irregularidade na execução do contrato;
Ela é diferente de atraso de pagamento. Na glosa, o órgão entende que o valor não é devido; no atraso, o valor é reconhecido, mas o pagamento ainda não foi realizado;
As causas mais comuns são: descumprimento de especificações do contrato, erro na nota fiscal, entrega fora do prazo e documentação incompleta;
O fornecedor tem direito de contestar a glosa por recurso administrativo, com prazo e fundamentação adequados;
A maioria das glosas pode ser evitada com um processo de conferência rigoroso antes do faturamento;
A Lei 14.133/2021 reforçou as obrigações de fiscalização do contrato, o que aumentou a frequência de glosas em contratos onde a execução não é acompanhada de perto.

O que é glosa em contrato público?

Glosa é o ato pelo qual o órgão contratante recusa o pagamento, total ou parcialmente, de uma fatura apresentada pelo fornecedor, por entender que o serviço prestado ou o bem entregue não corresponde ao que foi contratado. Em outras palavras, a administração descontou ou não pagou porque identificou uma irregularidade naquilo que foi entregue ou cobrado.

O termo tem origem no Direito Administrativo e é usado tanto para recusas parciais (desconto de parte da nota fiscal) quanto para recusas totais (não pagamento de nenhuma parcela da fatura). A glosa é um instrumento legítimo de controle da execução contratual, não é uma punição, mas uma consequência direta do não cumprimento das condições pactuadas.

Base legal na Lei 14.133/2021

A Nova Lei de Licitações reforçou as obrigações de fiscalização e gestão dos contratos administrativos. O art. 117 determina que a execução do contrato deve ser acompanhada e fiscalizada por representante da administração, que deve anotar em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução.

Quando o fiscal identifica que a entrega não corresponde ao contratado, ele tem obrigação funcional de não atestar a nota fiscal, o que resulta na glosa da despesa. O fornecedor que não acompanha de perto a fiscalização do seu contrato pode ser surpreendido por glosas que poderiam ter sido resolvidas antes do faturamento.

Diferença entre glosa e simples atraso de pagamento

A distinção é importante do ponto de vista jurídico e prático:

Glosa: o órgão contratante entende que o valor não é devido, total ou parcialmente, porque houve irregularidade na execução. O valor é contestado e a empresa precisa contestar a glosa ou aceitar o desconto;
Atraso de pagamento: o valor é reconhecido como devido, a nota fiscal foi atestada, a liquidação foi feita, mas o pagamento não ocorreu dentro do prazo legal de 30 dias. O fornecedor tem direito a juros e correção monetária pelo período de atraso.

São situações diferentes que exigem abordagens diferentes. Confundir os dois pode levar o fornecedor a adotar a estratégia errada e perder tempo e dinheiro no processo.

— Veja também: Como conquistar mais contratos de licitação

Principais causas de glosas

Na prática dos contratos públicos, a maioria das glosas se concentra em algumas situações recorrentes.

Descumprimento de itens do contrato ou do Termo de Referência

É a causa mais comum e abrange situações variadas: prestação de serviço em quantidade menor do que a contratada, uso de materiais ou equipamentos diferentes dos especificados, equipe com qualificação abaixo da exigida, descumprimento de indicadores de nível de serviço (SLA) em contratos de TI ou manutenção.

O fiscal do contrato compara o que foi entregue com o que foi contratado e qualquer divergência pode fundamentar a glosa. Por isso, conhecer o Termo de Referência é essencial para quem quer evitar surpresas no faturamento.

Erros na nota fiscal ou documentação incompleta

Nota fiscal emitida com CNPJ errado, valor divergente do empenho, descrição do serviço incompatível com o objeto do contrato ou ausência de documentos complementares exigidos (ART, relatório de execução, medição assinada) são causas frequentes de glosa, especialmente em contratos de serviços contínuos.

Em muitos casos, a glosa não decorre de problema na execução, mas de erro burocrático no faturamento. Esse tipo de glosa é o mais fácil de evitar e também o mais frustrante, porque o serviço foi prestado corretamente mas o pagamento ficou comprometido por uma falha administrativa.

Serviço ou produto entregue fora da especificação ou do prazo

Entrega fora do prazo contratual pode resultar em glosa proporcional ao período de atraso, além de multa contratual. Entrega com especificações diferentes das contratadas, produto substituto sem anuência do órgão, serviço realizado com metodologia diferente da prevista, também fundamenta a glosa, mesmo que o fornecedor entenda que o que entregou é equivalente ou superior.

A administração não está obrigada a aceitar equivalentes não previstos no contrato. Se houver necessidade de substituição, o fornecedor deveria ter solicitado aprovação prévia ao fiscal antes da entrega.

Leia também: O que é a impugnação de edital

Como a empresa pode contestar uma glosa

A glosa não é definitiva. O fornecedor tem o direito de contestar qualquer desconto que considere indevido por meio do recurso administrativo. A contestação precisa ser fundamentada e apresentada dentro do prazo, sem isso, a glosa se torna definitiva.

Prazo e forma de apresentar o recurso

A Lei 14.133/2021 prevê recurso administrativo para a fase de execução contratual, assim como para as fases de habilitação e julgamento de propostas. Para contestar uma glosa, o fornecedor deve:

Identificar o prazo previsto no contrato para apresentação de defesa, em geral 5 a 15 dias úteis a partir da comunicação formal da glosa;
Apresentar o recurso por escrito, endereçado ao fiscal do contrato e ao gestor do contrato, com cópia para o ordenador de despesas quando a glosa for de valor significativo;
Protocolar o recurso formalmente, por e-mail com confirmação de recebimento, por sistema do órgão ou por protocolo físico, e guardar o comprovante.
Aguardar a resposta dentro do prazo estabelecido no contrato ou na notificação de glosa;

Se o contrato não prever prazo específico para contestação de glosa, aplica-se o princípio da razoabilidade do processo administrativo. Nesse caso, apresente o recurso em até 10 dias úteis a partir da ciência da glosa para preservar o direito de defesa.

Documentos que fortalecem a defesa da empresa

Um recurso bem fundamentado aumenta as chances de reversão da glosa. Os documentos mais importantes para a defesa são:

Ordens de serviço ou ordens de fornecimento assinadas pelo fiscal, que comprovam que a execução foi autorizada pelo representante do órgão;
Registros fotográficos, relatórios de execução ou atas de reunião evidenciam que o serviço foi prestado conforme o contratado;
E-mails e comunicações trocadas com o fiscal, especialmente se houve aprovação informal de alguma mudança na execução;
Notas fiscais anteriores pagas sem glosa demonstram que o padrão de execução era aceito pelo órgão e que a glosa atual pode ser inconsistente;
Contrato e Termo de Referência destacando os pontos contestados para demonstrar que a execução estava em conformidade com o que foi pactuado.

Como evitar glosas nas suas contratações públicas

A maioria das glosas pode ser prevenida. O segredo está em criar um processo interno de conferência antes do faturamento e em manter uma comunicação próxima com o fiscal do contrato ao longo de toda a execução.

Checklist de entrega e conferência antes do faturamento

Antes de emitir a nota fiscal, verifique:

objeto entregue corresponde exatamente às especificações do Termo de Referência e do contrato;
A quantidade entregue está de acordo com o empenho e com o pedido do órgão
O prazo de entrega foi cumprido ou o atraso foi comunicado e justificado formalmente
O CNPJ, o valor e a descrição da nota fiscal estão corretos e compatíveis com o contrato
Todos os documentos complementares exigidos (ART, medição, relatório) estão prontos para acompanhar o faturamento
O fiscal do contrato confirmou o recebimento e não registrou nenhuma pendência
Há empenho vigente e suficiente para cobrir o valor que será faturado

Importância de acompanhar de perto a execução do contrato

Muitos fornecedores tratam o contrato como algo que se resolve sozinho após a assinatura. No entanto, a execução contratual exige acompanhamento ativo, especialmente em contratos de serviços contínuos ou de maior complexidade técnica.

Algumas práticas que reduzem significativamente o risco de glosa:

Registre tudo por escrito: Qualquer alteração na execução, substituição de material ou ajuste de prazo deve ser comunicado formalmente ao fiscal, não apenas verbalmente. E-mail com confirmação é suficiente; WhatsApp não;
Mantenha contato regular com o fiscal do contrato: Problemas identificados durante a execução são muito mais fáceis de resolver antes do faturamento do que depois de uma glosa formalizada;
Solicite aprovação prévia para qualquer mudança: Substituição de equipamento, alteração de metodologia ou antecipação de entrega devem ser aprovadas pelo fiscal antes de serem implementadas, não depois;
Acompanhe as medições e os relatórios de fiscalização: Em contratos que geram documentos de medição periódica, verifique se os registros do fiscal estão corretos antes de emitir a fatura correspondente.

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Boa parte das glosas acontece porque o fornecedor não estava acompanhando de perto o que estava sendo executado e só descobriu o problema quando a nota voltou com desconto.

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— Saiba mais: Como funcionam os Recursos Administrativos nas licitações

FAQ: Perguntas frequentes sobre glosa em contratos públicos

A glosa é o mesmo que multa contratual?

Não. A glosa é a recusa de pagamento por parte do órgão contratante, baseada na não conformidade da execução com o contrato. A multa é uma penalidade administrativa aplicada por descumprimento contratual. As duas podem ocorrer simultaneamente, o órgão pode glosar a fatura e ainda aplicar multa pelo mesmo evento, mas são instrumentos jurídicos distintos com bases legais e procedimentos diferentes.

Glosa pode virar sanção administrativa?

Não diretamente. A glosa em si é apenas a recusa de pagamento, não é uma sanção. Mas o descumprimento contratual que motivou a glosa pode, separadamente, ensejar a aplicação de sanções administrativas previstas no contrato e na Lei 14.133/2021, como advertência, multa, impedimento de licitar ou declaração de inidoneidade. Os dois processos (glosa e sanção) seguem trâmites independentes.

Se a glosa for indevida e o recurso não for aceito, o que fazer?

Se o recurso administrativo for negado e o fornecedor entender que a glosa é indevida, resta a via judicial. A ação cabível depende da natureza da controvérsia, em geral, ação ordinária de cobrança contra a Fazenda Pública, precedida de tentativa de acordo extrajudicial. Antes de ir ao judiciário, vale considerar a proporcionalidade entre o valor em disputa e o custo e tempo do processo judicial.

O fornecedor pode compensar uma glosa com créditos futuros?

Não automaticamente. A compensação de valores entre fatura glosada e créditos futuros depende de acordo expresso com o órgão contratante. O fornecedor não pode, por conta própria, deixar de cumprir obrigações futuras ou reduzir entregas como compensação por uma glosa anterior. Isso caracterizaria descumprimento contratual e poderia gerar novas sanções.

Qual é o impacto de glosas recorrentes no relacionamento com o órgão?

Além do impacto financeiro imediato, glosas recorrentes geram registros negativos no histórico de execução contratual do fornecedor. Fiscais e gestores de contrato acompanham o padrão de execução ao longo do contrato e um histórico de glosas pode dificultar renovações, emissão de atestados positivos e a indicação informal da empresa para futuras contratações. Manter a execução em conformidade é também uma estratégia comercial de longo prazo no mercado público.