Termo de Referência: o que é, para que serve e o que deve conter

O Termo de Referência (TR) é um dos documentos mais importantes de qualquer licitação pública. É ele que define o que a administração quer contratar, em que condições, por qual prazo e a que custo. Para o fornecedor, ler e compreender o TR com atenção é o primeiro passo para montar uma proposta e evitar desclassificação por não conformidade com as exigências do edital.

Com a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), o Termo de Referência ganhou nova definição legal e ampliou seu uso, deixou de ser um documento exclusivo do pregão e passou a ser o padrão para praticamente todas as contratações públicas de bens e serviços. Este artigo explica o que mudou, o que o TR deve conter e como o fornecedor deve usá-lo estrategicamente.

Resumo

• O Termo de Referência é o documento que define o objeto da contratação, as condições de execução, os critérios de habilitação e os parâmetros para avaliação das propostas;
• Com a Lei 14.133/2021, o TR passou a ser o documento padrão para bens e serviços em praticamente todas as modalidades, não é mais exclusivo do pregão;
• O Projeto Básico continua sendo usado, mas apenas para obras e serviços de engenharia de maior complexidade técnica;
• O TR é precedido pelo ETP (Estudo Técnico Preliminar), documento obrigatório pela nova lei que fundamenta a decisão de contratar;
• Para o fornecedor, o TR é o roteiro para montar a proposta, porque cada exigência ali prevista precisa ser atendida para evitar desclassificação;
• Erros ou omissões no TR podem levar à anulação, revogação ou repetição do certame.

O que é o Termo de Referência?

O Termo de Referência é o documento técnico elaborado pela administração pública antes de abrir uma licitação. Ele descreve o objeto que será contratado, como deve ser executado, quais são as condições de pagamento, os prazos, os critérios de habilitação e as obrigações de cada parte. É a base sobre a qual o edital é construído e o referencial para toda a execução contratual.

Do ponto de vista do fornecedor, o TR é o documento mais importante do processo, mais até do que o edital em si. É no TR que estão as especificações técnicas do objeto, os requisitos de habilitação e os critérios pelos quais a proposta será avaliada. Uma proposta bem elaborada é, essencialmente, uma resposta precisa ao que o TR solicita.

O que a Lei 14.133/2021 diz sobre o Termo de Referência

Com a entrada em vigor da Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), o Termo de Referência ganhou definição legal expressa. O art. 6º, inciso XXIII estabelece:

“Termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os parâmetros descritivos, avaliativos e executórios da contratação, de modo a permitir a avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de suprimento, o prazo de execução do contrato e o critério de aceitação do objeto.”

A nova lei também trouxe algumas mudanças em relação ao regime anterior:

• O TR deixou de ser exclusivo do pregão. Pela Lei 14.133/2021, o Termo de Referência é o documento padrão para contratação de bens e serviços em praticamente todas as modalidades, pregão, concorrência, diálogo competitivo e contratação direta;
• O Projeto Básico ficou reservado para obras, sendo obrigatório para licitações de obras e serviços de engenharia de maior complexidade técnica, onde a especificação do objeto exige projeto de engenharia detalhado;
• O ETP passou a ser obrigatório antes do TR. O Estudo Técnico Preliminar, documento que fundamenta a necessidade da contratação e analisa alternativas, precede o TR no planejamento da compra.

Atenção: os Decretos nº 3.555/2000 e nº 5.450/2005, que antes definiam o TR exclusivamente para o pregão, foram revogados pela Lei 14.133/2021. A base legal atual é o art. 6º, XXIII da Nova Lei de Licitações.

— Veja também: O que é o Estudo Técnico Preliminar

Diferença entre Termo de Referência e Projeto Básico 

Com a Lei 14.133/2021, a distinção entre TR e Projeto Básico ficou mais clara do que no regime anterior:

• O Termo de Referência é usado para a contratação de bens e serviços em geral, desde uma compra simples de material de escritório até contratos de TI ou serviços especializados. É o documento padrão para pregões eletrônicos, concorrências para serviços e contratações diretas;
• O Projeto Básico, por sua vez, é exigido para obras e serviços de engenharia. Inclui elementos técnicos de projeto, como plantas, memoriais descritivos, orçamentos detalhados com base em sistemas de referência como o SINAPI, que não são necessários na contratação de bens e serviços.

Na prática, a grande maioria das licitações que interessam a fornecedores de produtos e serviços utiliza o Termo de Referência como documento central da fase interna.

— Saiba mais: Como funcionam os Recursos Administrativos nas licitações

O que precede o TR: o Estudo Técnico Preliminar (ETP)

Uma das novidades mais importantes da Lei 14.133/2021 é a obrigatoriedade do Estudo Técnico Preliminar antes da elaboração do Termo de Referência. O ETP é o documento que fundamenta a decisão de contratar, ele identifica a necessidade, analisa alternativas de solução, estima o custo e avalia os riscos da contratação.

Para o fornecedor, o ETP é uma fonte de informação, porque é publicado junto com o processo administrativo e antecipa o que o órgão pretende contratar antes mesmo de o edital ser publicado. Quem acompanha os ETPs publicados no PNCP identifica oportunidades com semanas ou meses de antecedência e tem tempo para preparar uma proposta mais qualificada.

O que consta no Termo de Referência?

A Lei 14.133/2021 estabelece que os elementos mínimos do TR são:

• Definição e descrição do objeto: o que será contratado, com especificações técnicas detalhadas. Se o TR tiver especificações vagas ou restritivas podem ser questionadas por impugnação;
• Justificativa da contratação: por que o órgão precisa do bem ou serviço e qual problema será resolvido;
• Quantidade e prazo: volume estimado e período de execução ou vigência contratual;
• Valor estimado: orçamento de referência elaborado com base em pesquisa de preços de mercado ou sistemas referenciais como SINAPI e SICRO;
• Critério de julgamento: menor preço, maior desconto, técnica e preço ou outro critério previsto em lei;
• Requisitos de habilitação: documentação jurídica, fiscal, trabalhista, técnica e econômico-financeira exigida para participação;
• Forma de execução e entrega: local, condições de recebimento e critérios de aceitação do objeto;
• Forma e prazo de pagamento: cronograma de pagamento, condições de faturamento e prazo máximo (30 dias após a liquidação, conforme a nova lei);
• Obrigações do contratante e do contratado: responsabilidades de cada parte durante a execução;
• Fiscalização e gestão contratual: como o contrato será monitorado e por quem;
• Sanções administrativas: penalidades previstas para descumprimento das obrigações contratuais;
• Garantia contratual: quando exigida, percentual e modalidade de garantia.

Como o fornecedor deve ler o Termo de Referência

Para quem participa de licitações, o TR é o roteiro da proposta. Cada exigência prevista no termo precisa ser atendida para que a proposta não seja desclassificada. Algumas práticas que aumentam a eficácia da leitura:

Verifique as especificações do objeto com atenção

As especificações técnicas definem exatamente o que será aceito. Produtos ou serviços que não atendem às especificações, mesmo que sejam equivalentes ou superiores em qualidade, podem ser desclassificados. Se houver exigência que pareça irreal ou que direcione a um único fornecedor, a impugnação do edital é o instrumento para questionar.

Mapeie os requisitos de habilitação com antecedência

O TR lista os documentos que serão exigidos na fase de habilitação. Certidões negativas têm prazo de validade, por isso é importante verificar com antecedência para evitar ser inabilitado por uma certidão vencida no dia da sessão. Atestados de capacidade técnica precisam ser compatíveis com o objeto: avalie se o que sua empresa tem atende ao que o TR exige antes de participar.

Entenda o critério de julgamento antes de formular o preço

O critério de julgamento definido no TR determina como sua proposta será avaliada. No menor preço, o foco é competitividade de valor. Em técnica e preço, a pontuação técnica também conta e pode compensar um preço ligeiramente maior. Conhecer o critério antes de formular a proposta é essencial para a estratégia de participação.

Use o valor estimado como referência

O valor estimado no TR representa o orçamento de referência da administração. Propostas com preço acima do valor estimado podem ser desclassificadas. Propostas muito abaixo podem ser questionadas por inexequibilidade. Use a Pesquisa de Preços Lite do Compras.gov.br para verificar os preços praticados recentemente e calibrar sua proposta dentro de uma faixa competitiva e sustentável.

Implicações do TR mal elaborado

O termo de referência é a base do processo licitatório. Quando ele contém erros, omissões ou exigências irregulares, as consequências podem ser graves para a administração e representam oportunidades de contestação para os fornecedores:

• Anulação do certame: quando as irregularidades são identificadas durante o processo, a licitação pode ser anulada e precisar recomeçar do zero;
• Revogação: quando o interesse público não está mais presente ou a contratação se mostrou inviável com base no TR;
• Direcionamento: especificações que apontam para um único fornecedor, como exigência de marca específica sem justificativa técnica, configuram direcionamento e podem ser impugnadas;
• Contratação inadequada: um TR mal elaborado pode resultar na contratação de um objeto que não atende à necessidade do órgão, gerando retrabalho, aditivos e problemas na execução.

Para o fornecedor, identificar irregularidades no TR é o momento certo para agir por meio da impugnação do edital, instrumento que permite contestar cláusulas problemáticas antes da abertura das propostas.

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É importante ler o Termo de Referência com cuidado e tempo. A vantagem competitiva começa em identificar os editais certos com antecedência suficiente para analisar o TR, verificar a habilitação e montar uma proposta qualificada.

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FAQ: Perguntas frequentes sobre Termo de Referência

O Termo de Referência é o mesmo que o edital?

Não. O TR é um documento técnico elaborado na fase interna da licitação, antes do edital. O edital é o instrumento convocatório público que contém as regras do certame. O TR é parte do edital como anexo, mas os dois têm funções distintas: o TR define o objeto e as condições técnicas; o edital estabelece as regras do processo licitatório em si.

Todo processo licitatório tem Termo de Referência?

Para bens e serviços, sim. A Lei 14.133/2021 tornou o TR obrigatório como documento base da fase de planejamento. Para obras e serviços de engenharia, o documento equivalente é o Projeto Básico. Contratações diretas por dispensa também devem ser precedidas de TR, mesmo que simplificado.

O fornecedor pode questionar o Termo de Referência?

Sim. Quando o TR contém exigências ilegais, desproporcionais ou que direcionam a contratação para um único fornecedor, o instrumento correto é a impugnação do edital, que deve ser apresentada até 3 dias úteis antes da abertura das propostas. A impugnação pode resultar na alteração do TR e reabertura de prazo para envio de propostas.

O que é o ETP e qual a relação com o TR?

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) é o documento que precede o TR no planejamento da contratação. Ele identifica a necessidade, analisa alternativas de solução e justifica a decisão de licitar. O TR é elaborado com base no ETP e traduz as conclusões do estudo em especificações técnicas e condições contratuais. Ambos são públicos e integram o processo administrativo da licitação.

O TR pode ser alterado após a publicação do edital?

Sim, mas com restrições. Alterações no TR após a publicação do edital exigem republicação e reabertura de prazo para envio de propostas, especialmente quando as mudanças impactam a formulação das ofertas. Alterações de menor relevância podem ser feitas por errata, sem necessidade de recomeçar o processo.