Termo aditivo em licitação: o que é e quais os limites legais desse recurso

Contratos administrativos não são estáticos. Durante a execução, surgem situações que exigem ajustes , como prorrogação de prazo, reequilíbrio de valores, inclusão ou redução de itens. O termo aditivo é o documento que formaliza essas mudanças. Quando bem utilizado, ele é um instrumento legítimo de gestão contratual. Porém, quando usado fora dos limites legais, se torna uma irregularidade com consequências sérias para as partes.

Este artigo explica o que é o termo aditivo em contratos públicos, o que mudou com a Lei 14.133/2021, quais são os tipos mais comuns e os limites percentuais que tanto administrações quanto fornecedores precisam conhecer.

Resumo

• O termo aditivo é o instrumento formal que modifica um contrato administrativo já celebrado em prazo, valor, objeto ou condições de execução;
• A nova lei de licitação manteve o limite de 25% do valor original para acréscimos ou supressões unilaterais em contratos de obras, serviços e compras em geral;
• Para reformas de edifícios e equipamentos, o limite de acréscimo pode chegar a 50%;
• Nem toda alteração contratual exige termo aditivo, reajustes de índice e correções previamente previstas no edital podem ser formalizados por apostilamento;
• O fornecedor pode se recusar a assinar um aditivo que considere prejudicial, mas precisa fazê-lo formalmente e dentro dos prazos corretos;
• Aditivos realizados fora dos limites legais podem ser anulados e gerar responsabilização para os gestores envolvidos.

O que é o termo aditivo em contratos públicos?

O termo aditivo é o instrumento jurídico pelo qual a administração pública e o contratado formalizam uma alteração no contrato original. Ele é um documento formal, assinado por ambas as partes, que passa a integrar o contrato como se fosse parte dele.

Diferente de um novo contrato, o aditivo não substitui o instrumento original, ele o modifica pontualmente. Pode alterar prazo, valor, escopo, condições de pagamento ou qualquer outra cláusula, desde que dentro dos limites estabelecidos em lei e com justificativa técnica e jurídica adequada.

Diferença entre termo aditivo e apostilamento

Nem toda alteração contratual exige a formalização por termo aditivo. A Lei 14.133/2021 prevê que algumas modificações podem ser feitas por apostilamento, um registro unilateral, feito pela administração, sem necessidade de assinatura do contratado.

O apostilamento é cabível para alterações numéricas, previamente previstas no contrato ou no edital: reajuste de preços por índice contratual, atualização monetária, variação de encargos e compensações financeiras. São ajustes automáticos, não há negociação nem alteração do equilíbrio econômico-financeiro original.

Já o termo aditivo é obrigatório quando a alteração é substantiva: mudança de prazo por motivo superveniente, acréscimo ou supressão de objeto, revisão de valor por desequilíbrio econômico não previsto. Nesses casos, a formalização bilateral é necessária.

Quando o aditivo é obrigatório e quando é facultativo

O aditivo é obrigatório quando a alteração impacta o objeto, o prazo de execução, o valor contratual por razões não previstas originalmente ou as condições essenciais da contratação. Sem o aditivo devidamente assinado, a execução modificada não tem amparo legal.

É facultativo, mas recomendado, quando a administração quer documentar ajustes menores que já estavam previstos no contrato, como alteração de cronograma interno sem impacto no prazo final, ou substituição de subcontratados dentro das condições originais.

O que a Lei 14.133/2021 diz sobre termos aditivos

A Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) regulamenta os termos aditivos principalmente em seus artigos 124 a 136, que tratam das alterações unilaterais e consensuais dos contratos administrativos.

Mudanças em relação à antiga Lei 8.666/93

• Maior detalhamento das hipóteses: a Nova Lei listou de forma mais clara as situações que justificam alterações contratuais, reduzindo a margem para interpretações amplas que na prática geravam abusos;
• Manutenção dos percentuais clássicos: os limites de 25% e 50% foram preservados, mas com refinamentos sobre como calcular a base de cálculo;
• Equilíbrio econômico-financeiro mais protegido: a Lei 14.133/2021 reforçou o direito do contratado ao reequilíbrio sempre que fatos supervenientes e imprevisíveis alterarem a equação econômica original do contrato;
• Prazo de vigência mais flexível: a Nova Lei permitiu prazos contratuais mais longos em determinadas situações, o que reduz a necessidade de aditivos de prorrogação em contratos de serviços contínuos.

Quais alterações podem ser feitas por aditivo?

A lei prevê dois tipos de alteração contratual: unilateral (decidida pela administração) e consensual (acordada entre as partes).

As alterações unilaterais admitidas incluem: modificação do projeto ou especificações para melhor adequação ao objeto; acréscimo ou supressão de obras, serviços ou compras dentro dos limites legais.

As alterações consensuais abrangem: reequilíbrio econômico-financeiro por álea extraordinária; substituição de garantia; modificação da forma de pagamento; prorrogação de prazo por motivo justificado; e outras situações que alterem condições relevantes sem desvirtuar o objeto.

– Leia também: Documentos para licitação: saiba quais os necessários

Tipos de termo aditivo mais comuns em licitações

Aditivo de prazo

O aditivo de prazo é o mais frequente na prática contratual pública. Ele prorroga o prazo de execução ou vigência do contrato quando ocorre alguma situação que impede ou dificulta a conclusão no tempo original.

As justificativas mais comuns incluem: atraso no fornecimento de materiais pela administração, condições climáticas adversas em obras, pandemia ou outras situações de força maior, e atrasos causados pela própria administração (como demora na emissão de licenças ou liberação de área).

O aditivo de prazo não implica necessariamente aumento de valor, mas pode gerar pedido de reequilíbrio se o atraso gerar custos adicionais ao contratado.

Aditivo de valor

O aditivo de valor altera o montante financeiro do contrato. Pode ocorrer por acréscimo de serviços ou fornecimentos, por reequilíbrio econômico-financeiro em razão de eventos imprevistos, ou pela combinação dos dois.

É importante distinguir o aditivo de valor do reajuste contratual. O reajuste é automático, aplicado por índice previsto no contrato e formalizado por apostilamento. O aditivo de valor envolve uma negociação e justificativa específica e está sujeito aos limites percentuais legais.

Aditivo de objeto (supressão ou acréscimo)

O aditivo de objeto modifica o escopo do que foi contratado, seja incluindo novos itens (acréscimo) ou retirando parte do que estava previsto (supressão). É utilizado quando a administração identifica, durante a execução, que o objeto original precisa ser ajustado para atender adequadamente ao interesse público.

Acréscimos e supressões unilaterais estão sujeitos ao limite de 25% previsto no art. 125 da Lei 14.133/2021. Para supressões consensuais, a Nova Lei não fixou limite percentual expresso, o que gerou debate doutrinário e jurisprudencial. 

Uma corrente entende que o limite de 25% se aplica a qualquer tipo de alteração, unilateral ou consensual, pois permitir acordos acima desse percentual seria uma forma de contornar a obrigatoriedade de licitar. Outra corrente defende que, na ausência de previsão expressa, alterações consensuais não estariam vinculadas ao percentual. O TCU e os tribunais de contas estaduais ainda não pacificaram o tema. Na prática, a postura mais segura é tratar o limite de 25% como referência para qualquer alteração quantitativa, independentemente de ser unilateral ou consensual.

Limites percentuais para termos aditivos

Os limites para alterações quantitativas de contratos administrativos são um dos pontos mais consultados da legislação e também um dos mais mal interpretados na prática.

O famoso “25%”: como calcular e quando se aplica

O art. 125 da Lei 14.133/2021 estabelece que acréscimos ou supressões unilaterais no objeto do contrato não podem exceder 25% do valor inicial atualizado do contrato. Esse limite aplica-se a obras, serviços e compras em geral.

A base de cálculo é o valor original atualizado, não o valor total já aditado. Isso significa que múltiplos aditivos somados não podem ultrapassar os 25% do contrato inicial. Um erro comum é calcular cada aditivo isoladamente como se o limite se renovasse a cada instrumento.

Exemplo prático: um contrato original de R$ 1.000.000,00 pode ter acréscimos de no máximo R$ 250.000,00 ao longo de toda a sua vigência, independentemente de quantos aditivos forem assinados.

Exceções previstas em lei

• Reformas de edifícios e equipamentos: o limite para acréscimos unilaterais sobe para 50% do valor original. Essa exceção existe porque reformas frequentemente revelam problemas ocultos que ampliam o escopo necessário.
• Reequilíbrio econômico-financeiro: alterações que visam restaurar a equação econômica original do contrato por fatos supervenientes e imprevisíveis, não estão sujeitas ao limite de 25%, pois não representam expansão do objeto, mas compensação por desequilíbrio comprovado.
• Contratos de fornecimento contínuo: em algumas situações de serviços essenciais e contínuos, a Nova Lei permite prorrogações que, na prática, resultam em aumento de valor global, mas com regras e condicionantes específicas previstas no art. 107.

— Saiba mais: Como funcionam os Recursos Administrativos nas licitações

Como o fornecedor deve reagir a um aditivo desfavorável?

Receber uma proposta de termo aditivo que parece prejudicial é uma situação que exige atenção e estratégia. O fornecedor não é obrigado a aceitar qualquer alteração proposta pela administração, mas a recusa precisa ser feita de forma tecnicamente fundamentada e dentro dos procedimentos corretos.

Avalie o tipo de alteração: Se for uma alteração unilateral dentro dos limites legais, a administração tem direito de impô-la, o contratado deve executar, mas pode (e deve) registrar sua discordância formalmente e pedir reequilíbrio se houver impacto financeiro. Se a alteração exceder os limites legais ou descaracterizar o objeto, o fornecedor tem respaldo para recusar.

Manifeste-se por escrito e dentro do prazo: A discordância com os termos de um aditivo deve ser comunicada formalmente à administração, com fundamentação técnica e jurídica. Silêncio ou assinatura sob protesto sem registro formal pode ser interpretado como concordância.

Peça o reequilíbrio econômico-financeiro quando cabível: Se o aditivo impõe condições que alteram a equação econômica original do contrato (maiores custos, prazo ampliado sem compensação, substituição de materiais por outros mais caros) o fornecedor tem direito ao reequilíbrio. Esse pedido deve ser documentado com planilhas de custo e justificativas técnicas.

Considere a via administrativa antes da judicial: Se a administração impuser um aditivo ilegal ou se recusar a reconhecer o direito ao reequilíbrio, o caminho inicial é o recurso administrativo interno. A via judicial existe, mas é mais custosa e demorada e só deve ser acionada após esgotar as instâncias administrativas.

• Leia também: Como a Inteligência Artificial transforma as compras públicas 

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FAQ: Perguntas frequentes sobre termo aditivo em licitação

O termo aditivo precisa ser publicado?

Sim. Assim como o contrato original, os termos aditivos precisam ser publicados no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e, conforme o caso, no Diário Oficial do ente federativo. A publicação é condição de eficácia do aditivo, sem ela, ele não produz efeitos jurídicos válidos.

Quantos aditivos podem ser feitos em um mesmo contrato?

A lei não limita o número de aditivos, o que ela limita é o percentual acumulado de acréscimos ou supressões. Um contrato pode ter vários aditivos de prazo, por exemplo, desde que cada um seja devidamente justificado. Para aditivos de valor ou objeto, o acumulado de acréscimos não pode ultrapassar os limites percentuais previstos em lei (25% em geral, 50% para reformas).

O fornecedor pode propor um termo aditivo à administração?

Sim. Especialmente em casos de pedido de reequilíbrio econômico-financeiro ou de prorrogação de prazo por fatores alheios à sua vontade, o contratado pode (e deve) formalizar o pedido à administração. O aditivo consensual pressupõe concordância de ambas as partes, portanto, a iniciativa pode partir de qualquer uma delas.

O que acontece se um aditivo for assinado fora dos limites legais?

Um aditivo celebrado fora dos limites estabelecidos em lei pode ser anulado pelo tribunal de contas competente ou pelo próprio órgão de controle interno. Os gestores que o assinaram podem responder por irregularidade administrativa. Para o contratado, a nulidade do aditivo pode implicar na devolução de valores recebidos com base nele, o que reforça a importância de verificar a legalidade antes de assinar.

Aditivo de prazo afeta o limite de 25%?

Não diretamente. O limite de 25% (ou 50%) se aplica a acréscimos ou supressões quantitativas do objeto, ou seja, a valor e escopo. Prorrogações de prazo, por si só, não são computadas nesse percentual. No entanto, se a prorrogação vier acompanhada de acréscimo de valor (por custos adicionais do período estendido), esse acréscimo entra na conta do limite percentual.

É possível fazer aditivo após o vencimento do contrato?

Não. O termo aditivo só pode ser assinado enquanto o contrato está vigente. Após o vencimento, o instrumento contratual perde sua eficácia e não pode ser prorrogado retroativamente. Por isso, o pedido de prorrogação deve ser formalizado com antecedência suficiente para que a administração analise, aprove e assine o aditivo antes do vencimento.